Publié le et rédigé par Cyril Jarnias
L’urbanisation du Pérou avance à grande vitesse, mais longtemps sans véritable boussole. Expansion incontrôlée, habitat informel, manque de services de base, mobilité chaotique : le pays paie aujourd’hui le prix de décennies de croissance urbaine peu planifiée. Pourtant, depuis quelques années, un tournant s’amorce. Nouvelles lois, grands plans métropolitains, programmes de rénovation de quartiers, transports structurants, stratégie de villes intelligentes : les projets de développement urbain à venir au Pérou dessinent un paysage radicalement différent de celui du début des années 2000.
Pourcentage de la population urbaine péruvienne vivant dans des bidonvilles, des quartiers informels ou des logements inadéquats en 2020.
Face à ce diagnostic sévère, l’État, les municipalités, les bailleurs internationaux et le secteur privé mettent en place une batterie de projets qui, s’ils se concrétisent, pourraient transformer durablement le visage urbain du pays.
Un cadre national en pleine refonte
Au cœur de cette mutation, on trouve un nouvel arsenal légal et politique, qui ambitionne de rompre avec la logique d’urbanisation par « invasion » de terrains et régularisation a posteriori.
La Politique Nationale de Logement et d’Urbanisme (PNVU), approuvée par décret suprême 012-2021-VIVIENDA, part d’une idée simple : le principal problème public en matière urbaine est « l’insuffisance des conditions de vie de la population ». Elle identifie trois causes majeures : l’impact très faible de la planification territoriale, une production et une occupation du sol inefficaces, et un accès réduit au logement décent.
Cette politique définit des objectifs pour 2030 : assurer la durabilité de l’occupation des sols, améliorer l’accès à un logement adéquat et les conditions de vie extérieures. Elle place au centre le droit au logement et le droit à la ville, en privilégiant un modèle de consolidation urbaine plutôt que d’expansion, et en ciblant prioritairement les populations pauvres ou vulnérables.
Le cadre est complété par la Loi sur le Développement Urbain Durable (LDUS – loi 31313), entrée en vigueur la même année. Cette loi introduit notamment la notion de « Zones spéciales d’intérêt social », permettant de déclarer certains secteurs prioritaires pour l’urbanisation, la rénovation ou la régénération. L’idée est de concentrer l’effort public sur les lieux où la transformation urbaine peut avoir le plus fort impact social.
En parallèle, la Politique Nationale de Développement Urbain (PNDU) fixe des cibles chiffrées ambitieuses pour les villes péruviennes, parmi lesquelles:
| Indicateur urbain national | Situation récente | Cible fixée |
|---|---|---|
| Indice d’inégalité urbaine | 0,95 (2020) | 0,70 (2030) |
| Indice de qualité de l’habitat | 0,64 (2019) | 1,0 (2030) |
| Population urbaine sans accès à des services de mobilité (voirie/trottoirs) | 52 % (2017) | 40 % (2021, déjà atteint) |
Ce nouveau cadre légal s’articule avec le Système National de Planification Stratégique (CEPLAN) et avec le Plan National d’Infrastructure pour la Compétitivité (PNIC), qui identifie un déficit d’infrastructures de 110,2 milliards de dollars sur la période 2019-2038, dont 44 % pour les transports et 20 % pour l’assainissement. Autrement dit : le défi urbain ne se limite pas à la forme de la ville, il touche ses réseaux vitaux.
Le logement, nerf de la guerre urbaine
Rien ne résume mieux les contradictions urbaines du Pérou que la question du logement. En 2017, le pays comptait un déficit quantitatif de 566 667 ménages (logements manquants) et un déficit qualitatif de 997 985 ménages (logements inadéquats), soit respectivement 6,9 % et 12,1 % des foyers. D’autres estimations plus récentes évoquent près de 2 millions de logements manquants en 2014, avec une progression annuelle de 142 000 unités, et un déficit actuel proche des 2 millions.
Pourcentage de logements auto-construits parmi les 6,6 millions de logements urbains, illustrant la domination du secteur informel.
Le marché formel reste quasi inaccessible pour une majorité : seulement 45 % des familles peuvent se permettre d’acheter le logement neuf le moins cher du marché formel. Sans surprise, le déficit se concentre dans les ménages à faibles et très faibles revenus (les segments D et E, ainsi que les ménages à faible et bas-revenu moyen), qui représentent plus de 80 % des foyers en déficit.
Face à cela, l’État mobilise un arsenal de programmes, gérés principalement par le ministère du Logement, de la Construction et de l’Assainissement (MVCS) et par le Fondo MiVivienda (FMV), une institution publique financière qui agit comme banque de second rang.
Parmi ces instruments, on retrouve notamment: notamment
| Programme / instrument | Objectif principal | Modalités clés |
|---|---|---|
| Techo Propio | Accès au logement pour ménages modestes | Subvention Bono Familiar Habitacional (BFH), achat neuf, construction sur terrain propre, amélioration de logement |
| Nuevo Crédito MiVivienda (NCMV) | Crédit hypothécaire pour classes moyennes et modestes | Subvention Bono del Buen Pagador (BBP), extension avec un « BBP intégrateur » pour les plus vulnérables |
| MiVivienda, Mi Casa Más, Mi Construcción, Mi Terreno | Produits complémentaires | Financement pour achat, construction ou acquisition de terrain |
| Programme de Génération de Sol Urbain (PGSU) | Produire du sol urbanisé pour le logement social | Planification et viabilisation de terrains pour des projets immobiliers |
| Programme Intégral d’Amélioration de Quartiers (PMIB) | Requalification de quartiers précaires | Amélioration de l’espace public et de la mobilité locale |
Malgré ces efforts, l’écart entre besoins et moyens reste abyssal. Entre 1999 et 2014, environ 3,3 milliards de dollars ont été investis dans les programmes de logement, alors que certaines estimations suggèrent qu’il faudrait jusqu’à 2 milliards de dollars annuels pour fermer véritablement la « brèche » du logement. Les projets de développement urbain à venir doivent donc à la fois consolider ce qui existe et corriger ses limites, en réorientant davantage les subventions vers la qualité (déficit qualitatif) et l’intégration urbaine plutôt que la seule production quantitative.
Un tournant important en cours de conception vise à recentrer les subventions du FMV sur les besoins réels des citoyens (ménage, localisation, vulnérabilités) et à mieux les articuler avec la production de sol urbanisé du PGSU, pour éviter la reproduction de lotissements mal desservis.
Des villes qui s’étalent… mais qui cherchent à se densifier
Les chiffres de l’expansion urbaine résument l’ampleur des dérives passées: entre 2001 et 2018, 93 % des nouvelles zones urbaines occupées correspondent à des urbanisations informelles. Au total, plus de 50 % du territoire urbain péruvien est constitué de quartiers marginaux. Dans certaines villes comme Piura, l’habitat informel couvre environ 70 % des terrains urbanisés.
Cette urbanisation « par le bas » a permis à des millions de familles d’accéder à un toit, mais souvent dans des zones exposées aux risques (inondations, glissements de terrain, séismes) et sans services de base. L’épisode El Niño de 2017 à Piura, qui a affecté près de 84 000 logements autour du fleuve et dans le Bajo Piura, illustre la vulnérabilité dramatique de ces implantations spontanées.
Les nouveaux projets urbains privilégient la consolidation de la ville existante plutôt que son étalement. La Politique Nationale de la Ville et de l’Urbanisme (PNVU) vise à décourager l’occupation informelle et spéculative des sols et à garantir la production de terrains sûrs et desservis. La Loi sur le Développement Urbain et Social (LDUS) facilite cette approche en permettant de déclarer des zones d’intérêt social, offrant ainsi un cadre pour des opérations de renouvellement ou de densification mieux planifiées.
Dans plusieurs villes, les études urbaines récentes privilégient par exemple la création de « centralités secondaires » plutôt que l’extension en nappe, et des scénarios tendanciels, modérés ou de transformation sont évalués en termes de consommation de sol, de coût d’infrastructures et d’impact environnemental.
Le prix moyen du mètre carré de lot urbanisé à Carabayllo, Lima, est passé d’environ 106 dollars en 1998 à plus de 339 dollars aujourd’hui.
Les projets de génération de sol urbain, qui ont fait passer le stock de terrains prêts pour des projets sociaux de 11 hectares en 2018 à 116 hectares en 2021, ou encore la mise à disposition par l’État de 57 propriétés publiques pouvant accueillir 164 000 logements sociaux, montrent qu’une autre voie est possible : l’urbanisation planifiée, appuyée sur le foncier public.
Mobilité et grands projets de transport : la ville en réseau
Difficile d’imaginer une transformation urbaine sans une révolution des transports. Au Pérou, environ 70 % des déplacements urbains se font en transport public, souvent dans des conditions précaires, via un maillage de bus, combis et minibus en grande partie privés et longtemps dérégulés. Les décrets législatifs des années 1990 ont en effet largement libéralisé le secteur, ouvrant un marché fragmenté, peu régulé, générateur de congestion, d’insécurité routière et d’émissions.
Les projets à venir cherchent à renverser cette logique. Plusieurs niveaux de planification se superposent : la Politique Nationale de Transport Urbain (PNTU) de 2018, le Programme National de Transport Urbain Durable (PROMOVILIDAD) de 2019, et, à l’échelle locale, des initiatives comme Smart Lima 2030 ou le programme CIMO (Ciudades en Movimiento), qui accompagne Piura, Arequipa et Trujillo.
Longueur en kilomètres de la Route du Périphérique, un projet structurant pour la rocade autoroutière de Lima-Callao.
Ces projets s’inscrivent dans un programme encore plus large de modernisation des transports, piloté par l’agence ProInversión par le biais de partenariats public-privé. Un plan de mise à niveau de l’infrastructure de transport de 37 milliards de dollars prévoit non seulement des réseaux urbains, mais aussi le doublement du réseau ferroviaire national (plus de 1 900 km nouveaux) et la création de grands corridors comme le train à grande vitesse Lima–Ica ou le corridor biocéanique vers le Brésil.
Budget en millions de dollars pour la modernisation de la ligne ferroviaire Huancayo–Huancavelica au Pérou.
Au niveau local, des programmes comme le PMIB agissent à plus petite échelle, en améliorant routes de quartier et trottoirs pour assurer un minimum de mobilité urbaine. Le pourcentage d’urbains sans accès à ces services de base est ainsi passé de 52 % en 2017 à 40 % en 2021, soit une réduction notable en quelques années.
Tous ces projets de transport n’ont de sens qu’intégrés à une vision d’ensemble. À Lima, c’est l’ambition du Plan de Développement Métropolitain à l’horizon 2040, dont une partie est consacrée à la consolidation d’une « métropole interconnectée ». À l’échelle nationale, la PNTU et PROMOVILIDAD cherchent à homogénéiser les standards de mobilité dans les grandes et moyennes villes.
Lima, laboratoire de la transformation urbaine
La capitale concentre à elle seule près de 45 % du PIB du pays et une part majeure du trafic portuaire via Callao. Elle est donc au cœur de la stratégie de développement urbain, mais aussi de ses contradictions : forte fragmentation institutionnelle (49 municipalités de district entre Lima et Callao), chevauchements de compétences, déficit de planification métropolitaine et grande dépendance aux décisions nationales.
Longtemps, Lima a vécu avec un plan métropolitain caduc (le plan 1990–2010 n’a pas été actualisé à temps), et ce n’est que récemment que le Metropolitan Planning Institute (IMP) a relancé un travail de fond, en coordination avec le MVCS. Le nouveau Plan métropolitain à l’horizon 2040 propose un programme d’investissement sur vingt ans de plus de 327 milliards de soles (environ 82 milliards d’euros), articulé en cinq axes : métropole juste, interconnectée, saine, productive et participative.
Nombre total de projets identifiés, parmi lesquels 28 ont été déclarés prioritaires, dont un Plan directeur Smart City pour Lima.
Centre historique de Lima : rénovation patrimoniale et nouveau régime
Le Centre historique de Lima, classé au patrimoine mondial de l’UNESCO, est l’un des terrains d’expérimentation les plus visibles de la nouvelle politique urbaine. Après un premier plan directeur en 1998, un nouveau « Plan directeur du Centre historique de Lima jusqu’en 2029, avec vision 2035 » a été approuvé en 2019. Document massif de plus de 4000 pages, élaboré avec le ministère de la Culture et l’UNESCO, il combine conservation patrimoniale, revitalisation résidentielle, régulation des activités commerciales et amélioration de l’espace public.
Le programme municipal ProLima mène des interventions ciblées pour récupérer le centre historique. Cela inclut la restauration de monuments religieux (couvent Santo Domingo, sanctuaire de Sainte Rose de Lima, La Recoleta), la requalification d’espaces publics à Barrios Altos, la création d’un pôle touristique à la Quinta Heeren et un projet d’école des savoirs traditionnels dans l’ancien hôpital San Andrés. Des études ont identifié près de 200 bâtiments nécessitant des travaux, et des projets de logements collectifs pilotes servent de modèles pour une densification respectueuse du patrimoine.
Pour sécuriser le financement dans la durée, une loi spécifique (31980) garantit désormais un budget annuel stable pour la revitalisation du centre. L’appui de la Banque interaméricaine de développement, via un prêt de 30 millions de dollars pour la réhabilitation urbaine et patrimoniale, vient compléter ces efforts.
Ville durable, ville climat : vers une nouvelle régulation de l’air et de l’espace public
Lima est également l’un des terrains d’application des programmes globaux sur les villes durables. Le projet « Sustainable Cities » porté par le ministère de l’Environnement, l’IUCN, la BID et financé par le Fonds pour l’environnement mondial (GEF) prévoit de développer des outils de planification à long terme basés sur la conservation des écosystèmes, l’adaptation au climat, l’aménagement du territoire et le développement orienté vers le transport collectif.
D’ici 2035, la zone à faibles émissions du centre historique de Lima pourrait réduire de 96 % les émissions de particules fines.
Ces démarches préfigurent les futures régulations urbaines de Lima : restriction progressive de la circulation automobile dans certaines zones, priorisation des transports collectifs et actifs, développement de nouveaux parcs et d’espaces verts, promotion de la construction durable. Des initiatives comme le projet « Ocupa tu Calle », qui a créé le premier « parklet » de Miraflores sur une place de stationnement, ou la revitalisation participative d’un parc de 7200 m² à Villa El Salvador, montrent comment la micro-intervention sur l’espace public peut accompagner les grands projets.
Smart cities : l’agenda numérique urbain
Les projets de développement urbain à venir au Pérou ne se limitent pas au béton et à l’asphalte. Une dimension de plus en plus visible est celle des « villes intelligentes ». Le pays élabore actuellement une Stratégie Nationale de Villes Intelligentes et Durables, coordonnée par le Secrétariat de Gouvernement numérique et de Transformation digitale. Un groupe d’experts péruviens, allemands et sud-coréens travaille à ce document, qui doit articuler les technologies de l’information (IoT, intelligence artificielle, big data) avec les politiques urbaines.
Montant en soles péruviens alloué au projet pilote de vidéosurveillance intelligente dans le district de Miraflores à Lima.
Un autre exemple vient de la ville de Huánuco, où une étude a montré qu’avec environ 5 millions de dollars d’investissement, il serait possible de déployer un centre d’opérations, un réseau de fibre optique de 30 km, 160 caméras de sécurité, un système de gestion des déchets et des services de santé et d’éducation plus connectés. Le coût estimé – un peu plus de 50 dollars par habitant pour la mise en place, puis 20 dollars par an pour l’exploitation – permet de mesurer la faisabilité potentielle de telles initiatives dans des villes intermédiaires.
L’entreprise privée Seven Star Internazionale prévoit de transformer les villes de Trujillo, Chiclayo, Talara et Piura en smart cities. Les applications prévues incluent des solutions de transport innovant, le développement du tourisme numérique et l’utilisation de drones pour le nettoyage des plages.
Ces initiatives se heurtent à des défis structurels : infrastructure numérique encore inégale, budgets municipaux limités, déficit de compétences techniques. Une enquête menée en 2023 auprès de fonctionnaires municipaux de Lima montrait par exemple que près de la moitié considérait le niveau d’open data comme insatisfaisant, 43 % jugeaient l’intégration du transport multimodal déficiente, et 50 % qualifiaient le budget municipal de « mauvais » au regard des besoins de transformation intelligente. Pourtant, la dynamique est lancée, soutenue par des politiques nationales d’innovation, des incitations fiscales et un marché des smart cities en forte croissance.
Villes secondaires et projets régionaux : décentraliser le développement urbain
Si Lima capte une grande partie de l’attention, nombre de projets à venir concernent aussi les villes intermédiaires, qui connaissent une forte dynamique immobilière et une urbanisation rapide : Arequipa, Trujillo, Piura, Chiclayo, Ica, Cusco, entre autres.
La ville d’Arequipa, au Pérou, confrontée à la pression urbaine sur ses paysages agricoles historiques en terrasses, a mis en œuvre un projet multi-acteurs régulé par des ordonnances municipales (comme les OM 432 et 454). Cette stratégie participative, fondée sur l’information environnementale et la régulation du sol, a réduit la conversion des terres agricoles de 251 hectares (1997-2005) à moins d’un hectare lors de la mise en œuvre du plan d’action 2007-2008, illustrant un modèle de développement urbain plus compact et respectueux des écosystèmes.
Dans d’autres villes, les projets portent davantage sur l’infrastructure et la mobilité : extension ou construction de routes, téléphériques pour accéder à des sites touristiques comme Choquequirao, programmes de sécurité routière et de stationnement vélo (via CIMO), mise à niveau des réseaux d’eau et d’assainissement. Le Plan National d’Assainissement vise ainsi la couverture universelle en services durables d’ici 2030, avec un déficit actuel de l’ordre de 15 milliards de dollars dans le secteur eau-eaux usées.
Des acteurs internationaux (UN-Habitat, GEF, BID) financent et accompagnent des programmes environnementaux dans plusieurs villes péruviennes comme Chiclayo, Tarapoto, Ayacucho ou Cuzco. Ces initiatives intègrent des solutions fondées sur la nature, telles que la restauration de milieux humides, le reboisement urbain et la gestion des risques de crues, ainsi que des démarches de planification intégrée.
Le rôle croissant du secteur privé et des PPP
Les projets de développement urbain à venir au Pérou reposent fortement sur des mécanismes de partenariat public-privé (PPP), sur le dispositif « Travaux pour impôts » et sur des accords gouvernement à gouvernement (G2G). ProInversión promeut un portefeuille particulièrement fourni pour la période 2024–2026, avec plus de 40 projets PPP mûrs représentant 6,9 milliards de dollars d’investissement potentiel, dont une grande part dans l’eau-assainissement, mais aussi dans le transport, l’immobilier, la santé et l’éducation.
Le Pérou a conclu 24 traités de libre-échange pour faciliter les investissements étrangers dans ses grands projets d’infrastructure.
Sur le front immobilier, le développement de véhicules d’investissement comme les REIT (fonds de placement immobilier) contribue aussi à structurer la ville. L’investissement de la SFI (IFC) dans Fibra Prime, premier grand fonds immobilier coté du pays, illustre l’intérêt croissant pour des actifs urbains formels (bureaux, logistique, commerce) et pour la mise à niveau environnementale de ces patrimoines (certifications EDGE, achats de certificats d’énergie renouvelable).
Ce flux d’investissements représente une opportunité considérable, mais il pose aussi une question centrale : comment s’assurer que ces projets servent bien le changement de modèle urbain prôné par la PNVU – consolidation, équité, durabilité – plutôt qu’un simple agenda de rentabilité à court terme ?
Vers quelle ville péruvienne ?
Au-delà des chiffres, une tendance se dessine : le Pérou cherche à passer d’une urbanisation subie à une urbanisation choisie. Les projets de développement urbain à venir se déploient sur plusieurs fronts : législatif, foncier, infrastructurel, social, numérique, environnemental. Ils s’attaquent aux symptômes les plus visibles (logement, mobilité, services de base) tout en tentant de corriger les causes structurelles (informalité, absence de planification intégrée, faiblesse des capacités locales).
Un tableau permet de visualiser la diversité des chantiers en cours ou annoncés.
| Domaine | Projets et instruments clés | Objectifs urbains associés |
|---|---|---|
| Cadre légal et politique | PNVU, LDUS, PNDU, PNTU, PNIC | Changer de modèle urbain, intégrer planification et investissement |
| Logement et sol urbain | Techo Propio, MiVivienda, PGSU, PMIB, terrains publics pour logements sociaux | Réduire les déficits quantitatif et qualitatif, produire du sol desservi |
| Mobilité et transport | Métro de Lima (lignes 2, 3, 4), El Metropolitano, Route périphérique, PROMOVILIDAD, CIMO | Améliorer la mobilité, réduire les inégalités d’accès |
| Patrimoine et centralités | Plan directeur du Centre historique de Lima, ProLima, rénovation de quartiers historiques, développement de centralités secondaires | Revitaliser les centres, densifier sans exclure |
| Environnement et climat | Projet « Sustainable Cities », Stratégie climat, zones à faibles émissions, solutions fondées sur la nature | Adapter les villes au changement climatique, réduire les émissions |
| Numérique et smart city | Stratégie nationale de villes intelligentes, Smart City Lima, projet Miraflores, prototypes à Huánuco et dans le nord | Moderniser la gestion urbaine, renforcer la sécurité et les services |
| Gouvernance et financement | PPP, G2G, Travaux pour impôts, renforcement des capacités locales | Mobiliser des ressources, améliorer la mise en œuvre |
La réussite de cette transformation dépendra de plusieurs facteurs. D’abord, de la capacité à renforcer les gouvernements locaux, aujourd’hui limités par des ressources financières faibles, des systèmes de cadastre incomplets (seulement 8 districts sur 530 disposent d’un cadastre complet et à jour) et un déficit de formation en planification. Ensuite, de la cohérence entre les différents niveaux de gouvernement, alors que les chevauchements de compétences (comme entre Lima et Callao, ou entre Lima et Huarochirí pour les transports) ont longtemps paralysé la prise de décision.
Les projets urbains doivent être conçus comme des leviers de justice spatiale pour atteindre les objectifs de la Politique Nationale de la Ville et de l’Urbanisme (PNVU). En 2020, près de la moitié des citadins vivaient dans des logements informels ou inadéquats et plus d’un quart en pauvreté monétaire. Les cibles, comme réduire le déficit quantitatif de logements à 0,5% d’ici 2029, ne seront atteignables que si les grands projets de transport, d’énergie, d’assainissement ou de smart city contribuent explicitement à réduire ces inégalités.
Les prochaines années seront donc décisives. Entre un pipeline de plus de 70 milliards de dollars de projets PPP, des plans métropolitains renouvelés, des programmes de logement massifs mais sous-financés, et une pression sociale forte pour l’accès aux services et à la sécurité, le futur urbain du Pérou se joue maintenant. Reste à savoir si l’ensemble de ces projets, au-delà de leur ampleur, parviendra à produire non seulement des villes plus modernes, mais surtout des villes plus justes, plus résilientes et véritablement inclusives.
Un chef d’entreprise français d’environ 50 ans, déjà doté d’un patrimoine financier bien structuré en Europe, souhaitait diversifier une partie de son capital dans l’immobilier résidentiel au Pérou pour rechercher du rendement locatif et une exposition en sol péruvien. Budget alloué : 400 000 à 600 000 dollars, sans recours au crédit.
Après analyse de plusieurs marchés (Lima, Arequipa, Cusco), la stratégie retenue a consisté à cibler un appartement ou une maison dans un quartier en croissance de Lima comme Miraflores ou Barranco, combinant un rendement locatif brut cible proche de 10 % – en gardant à l’esprit que « plus le rendement est grand, plus le risque est important » – et un potentiel de valorisation à moyen terme, avec un ticket global (acquisition + frais + travaux légers) d’environ 500 000 dollars. La mission a inclus : sélection du marché et du quartier, mise en relation avec un réseau local (agent immobilier, avocat, fiscaliste), choix de la structure la plus adaptée (propriété directe ou via société locale) et définition d’un plan de diversification dans le temps.
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